Kajian UU Pengadaan Tanah (1A)

KAJIAN TERHADAP

 UNDANG-UNDANG 2 TAHUN 2012  TENTANG PENGADAAN TANAH

BAGI PEMBANGUNAN UNTUK KEPENTINGAN UMUM

Bagian-1  

Pengantar

Salah satu produk hukum yang hendak diundangkan pada era Kabinet Indonesia Bersatu Ke II adalah Undang-undang Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan No.2 Tahun 2012 yang selanjutnya disingkat dengan UU PTUP, menimbulkan pendapat pro dan kontra di kalangan masyarakat. Sudah barang tentu, berbagai pendapat pro dan kontra yang dikeluarkan oleh berbagai elemen masyarakat, masing-masing memiliki dasar alasan, argumentasi. Salah satu di antara pendapat yang menolak saat UU PTUP ini dibahas di DPR-RI adalah Idham Arsyad yang intinya menyatakan pembahasan UU PTUP ini sebaiknya ditunda sampai penataan struktur agraria dilakukan dengan mendorong pelaksanaan reforma agraria3. Sebelumnya, harian Kompas juga mewartakan bahwa UU PTUP merupakan ancaman hak atas tanah karena rawan diselewengkan untuk kepentingan bisnis yang justru meminggirkan akses publik terhadap hasil pembangunan, sehingga dinilai tidak berpihak kepada kepentingan rakyat4. Dalam makalah ini penulis menelaah materi UU PTUP No.2 Tahun 2012 ini dari perspektif disiplin hukum lebih khusus telaah dari sisi struktur atau format peraturan perundangan menurut Pasal 7 Ayat (1) UU No.12 tahun 2011 dan keterkaitan antara hukum dan keadilan sosial (social justice). Mengapa nilai keadilan sosial menjadi alasan sebagai pengarusutamaan karena sejarah bangsa membuktikan terjadinya ketimpangan struktur sosial yang tidak adil (unjustice). Kedua keadilan sosial adalah: keadilan yang pelaksanaannya tidak lagi tergantung pada kehendak pribadi, pada kebaikan individu yang bersikap adil, tetapi sudah brsifat struktural. Artinya, pelaksanaan keadilan sosial tersebut sangat tergantung kepada penciptaan struktur sosial yang adil. Mengusahakan keadilan sosial berarti harus dilakukan melalui perjuangan memperbaiki struktur-struktur sosial yang tidak adil tersebut. Dengan demikian setidaknya terdapat permasalahan atau isu hukum penting yang diketengahkan berkenaan dengan kehadiran rancangan undang-undang tentang pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan sebagaimana ditetapkan sebagai topik tulisan ini mempersoalkan mengenai sinkronisasi dan harmonisasi rancangan undang-undang pengadaan tanah dengan peraturan perundangan yang terkait yakni Undang-undang No.5 Tahun 1960, Undang-undang No.20 Tahun 1961 berdasarkan kajian normatif menurut Undang-undang No.12 Tahun 2011 tentang Pembentukan peraturan perundang-undangan.

Permasalahan

Berdasarkan uraian di atas, makalah ini akan berfokus pada hal-hal berikut:

1. Apa kelemahan pada substansi UU No.2 Tahun 2012 jika dikaji sinkronisasi dengan Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
2. Apakah UU ini sesuai dengan UUD 1945 dan Undang-undang No. 5 Tahun 1960 tentang Pokok-Pokok Agraria?
3. Apakah ada diantara pasal-pasal UU ini perlu dilakukan peninjuan kembali?

 

 

 

 

Peranan Pemerintah Atas Tanah

Secara teoretis dan praktis, terdapat perbedaan antara pemerintahan dan pemerintah. Pemerintahan adalah segala urusan yang dilakukan oleh negara dalam menyelenggarakan kesejahteraan masyarakat dan kepentingan negara. Dengan kata lain, pemerintahan adalah bestuurvoering atau pelaksanaan tugas pemerintah, sedangkan pemerintah ialah organ/alat atau aparat yang menjalankan pemerintahan.

Pemerintahan sebagai sebagai alat kelengkapan negara dapat diartikan secara luas (in the broad sense) dan dalam arti sempit (in the narrow sense). Pemerintah dalam arti luas itu mencakup semua alat kelengkapan negara, yang pada pokoknya terdiri dari cabang-cabang kekuasaan eksekutif, legislatif, dan yudikatif atau alat kelengkapan negara lain yang bertindak untuk dan atas nama negara, sedangkan dalam pengertian sempit pemerintah adalah cabang kekuasaan eksekutif.

Dalam rangka pemamfaatan tanah, Salah satu prinsip dasar yang diletakkan oleh pemerintah adalah untuk sebesar mungkin kemakmuran rakyat, yaitu dengan cara meletakkan kepentingan nasional diatas kepentingan individu sekalipun ini tidak berarti kepentingan individu atau golongan tertentu dapat dikorbankan begitu saja untuk kepentingan umum. Hal ini terlihat secara tegas dalam berbagai ketentuan dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA), yaitu:

1. Pasal 6 Undang-Undang Pokok Agraria, menunjukkan bahwa semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial.

Dalam pemakaian sesuatu hak atas tanah harus memperhatikan kepentingan masyarakat seperti juga dalam bunyi Pasal 33 UUD 1945, yaitu Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara, dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat. Walaupun Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 tidak mencantumkan dengan tegas kata-kata fungsi sosial, namun harus di tafsirkan bahwa fungsi sosial dari hak milik primair diartikan hak milik itu tidak boleh merugikan kepentingan masyarakat. Dengan demikian pengertian fungsi sosial dari pada tanah adalah jalan komprorni atau hak mutlak dari tanah seperti tersebut dalam penjelasan Undang-Undang Pokok Agraria. Bahwa keperluan tanah tidak saja diperkenankan semata-mata untuk kepentingan pribadi, kegunaannya harus disesuaikan dengan keadaannya dan sifat dari haknya sehingga bemanfaat, baik untuk pribadi maupun bemanfaat untuk masyarakat.

Dengan demikian dapat disimpulkan hak atas tanah dalarn Pasal 6 Undang-Undang Pokok Agraria berarti bukan saja hak milik tetapi sernua hak atas tanah dalam arti hak milik, hak guna bangunan, hak guna usaha dan hak pakai mempunyai fungsi sosial, dengan ini berati semua hak atas tanah dapat mengisi kepentingan nasional dari rakyat untuk kemakmuran rakyat.

2. Pasal 5 Undang-Undang Pokok Agraria, memberikan batasan terhadap berlakunya hukum adat dengan kepentingan nasional dan negara yang berdasarkan atas persatuan bangsa.

Dari redaksi Pasal 5 Undang-Undang Pokok Agraria pengertian hukum adat mempunyai arti yang tersendiri, dimana terdapat pembatasan terhadap hukum adat tersebut. Pembatasan tersebut adalah:

1. Hukum adat tidak boleh bertentangan dengan sosialisme Indonesia.
2. Hukum adat tidak boleh bertentangan dengan negara dan kepentingan nasional yang berdasarkan persatuan bangsa.
3. Hukum adat tidak boleh bertentangan dengan kesatuan (perUndang-Undangan lainnya).
4. Hukum adat harus mengindahkan unsur-unsur yang berdasarkan pada agama.

Sedemikian ketatnya pembatasan terhadap hukum adat walaupun di dalam Pasal 3 Undang-Undang Pokok Agraria membuat suatu pengakuan yang tegas terhadap hak ulayat dan hak-hak yang serupa yang tunduk pada hukum adat. Namun demikian pengakuan tersebut bila ditinjau dari segi yuridis fomal adalah merupakan suatu kemajuan tentang kedudukan hak ulayat dalam Undang-Undang Pokok Agraria, jadi dengan adanya pengakuan terhadap hak ulayat secara fomal ini akan dapat mengisi pembangunan nasional disatu pihak dan kepentingan umum secara bersama dilain pihak. Dengan demikian pemecahan pemasalahan hak ulayat untuk turut serta dalam pembangunan secara serius dan menyeluruh dapat terlaksana dalam dimensi yuridis dengan memperhatikan aspek-aspek sosial, politik, ekonomi dan kultural agar supaya hal yang demikian tidak akan berkembang menjadi suatu keresahan yang dapat menggangu stabilitas masyarakat.

3.  Pasal 18 Undang-Undang Pokok Agraria.

Pasal ini mengatur tentang pencabutan hak atas tanah untuk kepentingan umum. Pasal ini berbunyi:

“Untuk kepentingan umum, temasuk kepentingan bangsa dan Negara serta kepentingan bersama dari rakyat, hak-hak atas tanah dapat dicabut, dengan memberi ganti kerugian yang layak dan menurut cara yang diatur dengan Undang-Undang.”

 

Jika kita amati bunyi pasal ini, maka memungkinkan negara untuk mencabut hak atas tanah untuk kepentingan sosial. Ketentuan pencabutan hak ini merupakan ketentuan yang memungkinkan negara untuk melaksanakan politik dan strategi pertahanan keamanan. Dalam pencabutan hak atas tanah untuk kepentingan umum sebagaimana yang kemudian diatur dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961 tentang Pencabutan Hak-hak Tanah Dan Benda-benda Yang Ada Diatasnya, maka pencabutan hak dimaksud hanya memungkinkan bilamana ada suatu kepentingan umum yang benar-benar menghendakinya. Kepentingan ini misalnya untuk pembuatan jalan raya, Pelabuhan, bangunan untuk industri pertambangan, perumahan dan kesehatan masyarakat serta lainnya dalam rangka pelaksanaan pembangunan nasional.

 

Perolehan Hak Atas Tanah Oleh Pemerintah

Untuk memperoleh tanah yang akan digunakan untuk kepentingan umum, pemerintah dapat melakukan 3 (tiga) cara, yaitu Pencabutan hak, Pembebasan hak dan Pelepasan hak. Untuk lebih jelas mengenai ketiga cara perolehan tanah oleh pemerintah diatas, maka berikut ini akan dijabarkan satu persatu.

1. Pencabutan hak

Pencabutan hak diatur dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961 tentang Pencabutan Hak-hak Tanah Dan Benda-benda Yang Ada Diatasnya. Pencabutan hak merupakan wewenang dari Presiden sebagai Kepala Pemerintahan.dan kewenangan ini tidak dapat dilimpahkan kepada pejabat dibawahnya, sehingga pencabutan hak harus melalui Keputusan Presiden (Keppres). Menurut Prof. Muchsan, definisi dari pencabutan hak atas tanah adalah hapusnya hubungan hukum antara tanah dengan pemengang haknya yang dilakukan secara paksa demi memenuhi kepentingan umum, dengan pemberian ganti kerugian yang layak.

Jika melihat definisi diatas, maka dapat disimpulkan bahwa pencabutan hak atas tanah memiliki 4 (empat) unsur, yaitu:

a. Harus ada penghapusan hubungan hukum antara tanah dengan pemegang haknya. Wujud konkrit dari penghapusan hak adalah hilangnya hak dan kewajiban atas tanah.

b. Penghapusan tersebut dilakukan secara paksa. Pencabutan adalah perbuatan yang sepihak, dan dipaksakan tanpa perlu menunggu kesepakatan.

c. Pencabutan dilakukan demi pemenuhan kepentingan umum. Yang dimaksud dengan kepentingan umum disini, diatur dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961, yang berbunyi:

“Untuk kepentingan umum, temasuk kepentingan Bangsa dan Negara serta kepentingan bersama dari rakyat, demikian pula kepentingan pembangunan, maka Presiden dalam keadaan yang memaksa setelah mendengar Menteri Agraria, Menteri Kehakiman dan Menteri yang bersangkutan dapat mencabut hak-hak atas tanah dan benda-benda yang ada diatasnya”.

Menurut Prof. Muchsan, pengertian kepentingan umum dalam pasal ini bersifat abstrak karena tidak dapat menjelaskan secara pasti mengenai apa yang dimaksud dengan kepentingan umum tersebut.

d. Ada ganti kerugian yang layak.

Ganti kerugian dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961, berlandaskan pada 3 (tiga) hal, yaitu:

1) Ada panitia pencabutan hak atas tanah yang dibentuk oleh eksekutif.

2) Ganti rugi yang layak meliputi harga tanah dan benda-benda yang ada diatasnya.

3) Harus ada pemukiman pengganti (Pemukti).

Untuk dapat melaksanakan pencabutan hak atas tanah, harus melalui berbagai prosedur yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961, prosedur pencabutan tanah terdiri dari:

a. Pihak yang membutuhkan tanah mengajukan pemohonan kepada Presiden. Perihal pemohonan diatur dalam Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961, yang berbunyi:

“Pemintaan untuk melakukan pencabutan hak atas tanah dan/atau benda tersebut pada Pasal 1 diajukan oleh yang berkepentingan kepada Presiden dengan perantaraan Menteri Agraria, melalui Kepala Inspeksi Agraria yang bersangkutan.”

 

Sedangkan mengenai syarat-syarat pemohonan, diatur dalam Pasal 2 ayat (2) Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961, yang berbunyi:

“Pemintaan tersebut ayat (1) pasal ini oleh yang berkepentingan disertai dengan: a. rencana peruntukannya dan alasan-alasannya, bahwa untuk kepentingan umum harus dilakukan pencabutan hak itu; b. keterangan tentang nama yang berhak (jika mungkin) serta letak, luas dan macam hak dari tanah yang akan dicabut haknya serta benda-benda yang bersangkutan; c. rencana penampungan orang-orang yang haknya akan dicabut itu dan kalau ada, juga orang-orang yang menggarap tanah atau menempati rumah yang bersangkutan“.

 

b. Presiden memerintahkan kepada Kepala Daerah untuk membentuk Panitia Pencabutan Hak. Sususnan panitia seluruhnya eksekutif yang terdiri dari Kepala Daerah dan Wakilnya, Kantor Pertanahan, Kantor Pendaftaran Tanah dan Kepala Desa.

Adapun fungsi dari Panitia Pencabutan Hak adalah sebagi berikut:

a. Menetapkan pencabutan hak.

b. Menetapkan jumlah ganti kerugian, baik yang berbentuk uang maupun yang berbentuk tanah.

c. Menampung keberatan yang timbul dari pencabutan hak atas tanah.

Mengenai keberatan atas pencabutan hak atas tanah dapat mengajukan Gugatan ke Pengadilan Tinggi untuk pertama dan terakhir kali. Gugatan tersebut bersifat Perdata karena perbuatannya merupakan Perbuatan Melawan Hukum sesuai dengan Pasal 1365 Burgelijk Wetboek (BW). Lebih jauh mengenai gugatan terhadap keberatan yang timbul dari pencabutan hak atas tanah diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 39 Tahun 1973.

Analisis terhadap Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961 tentang Pencabutan Hak-Hak Tanah Dan Benda-Benda Yang Ada Diatasnya, menurut Prof. Muchsan.

1. Fomil:

Secara fomil Undang-Undang ini sudah bagus, karena telah memenuhi unsur-unsur berikut:

1) Disusun dalam bentuk Undang-Undang, yang artinya dalam hal ini ada proses demokrasi dalam membuat peraturan tersebut.

2) Kewenangan mencabut ada ditangan Presiden sebagai Pejabat Tata Usaha Negara tertinggi, artinya obyektifitas dari Undang-Undang tersebut dapat terjaga.

3) Dalam rangka pemberian ganti rugi, selain tanah dan benda-benda yang ada diatasnya masih ada pemukiman pengganti (Pemukti).

2. Materil:

Secara materil Undang-Undang ini belum dianggap baik untuk dapat melindungi kepentingan pemegang hak atas tanah, alasannya adalah:

1) Didalam kepanitiaan pencabutan hak atas tanah, rakyat atau pemegang hak atas tanah tidak terwakili.

2) Semua ganti rugi atas pola ukur pemerintah.

3) Pengertian kepentingan umum dirumuskan secara abstrak.

2. Pembebasan Hak

Mengenai pembebasan hak diatur dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 1975. Menurut Prof. Muchsan, definisi dari pembebasan tanah adalah hapusnya hubungan hukum antara tanah dengan pemegang haknya yang dilakukan secara musyawarah mufakat, demi pemenuhan kepentingan umum dengan pemberian ganti rugi yang layak. Dari definisi diatas dapat disimpulkan bahwa yang dimaksud dengan pembebasan hak harus memenuhi 4 (empat) unsur, yaitu:

a. Ada suatu tindakan yang menghapus hubungan hukum antara tanah dengan pemiliknya;

b. Ada musyawarah dan mufakat dalam pengambilan keputusan;

Artinya perbuatan pembebasan tanah tidak boleh dipaksakan.

c. Harus ada kepentingan umum;

d. Harus ada ganti rugi yang layak.

Yang diganti hanya harga tanah saja, benda diatasnya dan pemukiman pengganti (Pemukti) tidak ada.

Untuk dapat melaksanakan pembebasan hak atas tanah, maka harus melalui prosedur yang telah ditetapkan. Prosedur pembebasan hak atas tanah meliputi:

1. Harus ada panitia pembebasan hak. Struktur organisasi dan kewenangannya sama dengan panitia pencabutan hak.
2. Panitia pembebas hak melakukan musyawarah dengan pemilik tanah.
3. Apabila mufakat gagal, kewenangan terakhir ada pada Gubernur. Dalam hal ini Gubernur dapat melaksanakan prosedur pencabutan hak atas tanah.

Analisis terhadap Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 1975. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 1975 secara fomil dan meteril merugikan, karena:

1. Bertentangan dengan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961 tentang Pencabutan Hak-Hak Tanah Dan Benda-Benda Yang Ada Diatasnya;
2. Yang memerlukan tanah adalah eksekutif, tetapi peraturan yang mengatur berbentuk Peraturan Menteri Dalam Negeri (Pemendagri), sehingga rakyat tidak terlindungi;
3. Dari segi meteri peraturan bersifat kontradiktif;
4. Ganti rugi mengambang;
5. Upaya hukum sama sekali tidak diberikan, sehingga tidak ada perlindungan hukum bagi masyarakat.

3. Pelepasan Hak

Mengenai pelepasan hak atas tanah diatur dalam Keputusan Presiden Nomor 55 Tahun 1993 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk Kepentingan Umum. Dalam Keppres ini yang dimaksud dengan Pelepasan atau penyerahan hak atas tanah adalah kegiatan melepaskan hubungan hukum antara pemegang hak atas tanah dengan tanah yang dikuasainya dengan memberikan ganti kerugian atas dasar musyawarah. Kepentingan umum dalam Keppres ini dirumuskan sebagai kepentingan dari seluruh lapisan masyarakat.

Ketentuan tentang pengadaan tanah dalam Keputusan Presiden ini semata-mata hanya digunakan untuk pemenuhan kebutuhan tanah bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum. Cara memperoleh tanah yang diatur dalam Keppres ini juga bemacam-macam, yaitu dengan cara jual-beli, tukar-menukar, atau cara lain yang disepakati secara sukarela oleh pihak-pihak yang bersangkutan dan dilaksanakan bedasarkan prinsip penghomatan terhadap hak atas tanah.

Pada Keppres ini, dijelaskan mengenai pembatasan tentang pembangunan apa saja yang dapat menggunakan prosedur ini, diantaranya untuk:

a. Jalan umum, saluran pembuangan air;

b. Waduk, bendungan dan bangunan pengairan lainnya temasuk saluran irigasi;

c. Rumah Sakit Umum dan Pusat-pusat Kesehatan Masyarakat;

d. Pelabuhan atau bandar udara atau teminal;

e. Peribadatan;

f. Pendidikan atau sekolahan;

g. Pasar Umum atau Pasar Inpres;

h. Fasilitas pemakaman umum

i. Fasilitas pemakaman umum Fasilitas keselamatan umum seperti antara lain tanggul penanggulangan bahaya banjir, lahar dan lain-lain bencana;

j. Pos dan telekomunikasi;

k. Sarana olah raga;

l. Stasion penyiaran radio, televisi beserta sarana pendukungnya;

m. Kantor Pemerintah;

n. Fasilitas Angkatan Bersenjata Republik Indonesia.

Mengenai panitia pengadaan tanah untuk kepentingan umum, dibentuk oleh Gubernur Kepala Daerah Tingkat I dan dibentuk juga di setiap Kabupaten dan Kotamadya Daerah tingkat II. Susunan dari panitia pengadaan tanah untuk kepentingan umum serta wewenangnya tersebut diatur dalam Pasal 7 dan 8 Keppres ini.

Musyawarah pengadaan tanah bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum, dilaksanakan langsung antara pemegang hak atas tanah yang bersangkutan dan instansi Pemerintah yang memerlukan, yang dipimpin langsung oleh Ketua Panitia Pengadaan Tanah.

Perihal ganti kerugian dalam rangka pengadaan tanah, diberikan untuk:

a. hak atas tanah;

b. bangunan;

c. tanaman;

d. benda-benda lain, yang berkaitan dengan tanah.

Adapun bentuk ganti kerugian dalam rangka pengadaan tanah, dapat berupa:

a. uang;

b. tanah pengganti;

c. pemukiman kembali;

d. gabungan dari dua atau lebih untuk ganti kerugian sebagaimana dimaksud dalam huruf a, huruf b, dan huruf c; dan

e. bentuk lain yang disetujui oleh pihak-pihak yang bersangkutan.

Bagi penggantian terhadap bidang tanah yang dikuasai dengan hak ulayat diberikan dalam bentuk pembangunan fasilitas umum atau bentuk lain yang bemanfaat bagi masyarakat setempat. Dasar dan cara perhitungan ganti kerugian ditetapkan atas dasar diatur dalam Pasal 15 Keppres ini, yaitu:

a. harga tanah yang didasarkan atas nilai nyata atau sebenarnya, dengan memperhatikan nilai jual obyek Pajak Bumi dan Bangunan yang terakhir untuk tanah yang bersangkutan;

b. nilai jual bangunan yang ditaksir oleh instansi Pemerintah Daerah yang bertanggung jawab di bidang bangunan;

c. nilai jual tanaman yang ditaksir oleh instansi Pemerintah Daerah yang bertanggung jawab di bidang pertanian.

 

 

Lihat  Bagian-2